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　　伴隨我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化進程，農村勞動力大量轉移，農業(yè)物質技術裝備水平不斷提高，農戶承包土地的經營權流轉明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經營已成為必然趨勢。實踐證明，土地流轉和適度規(guī)模經營是發(fā)展現代農業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產率，有利于保障糧食安全和主要農產品供給，有利于促進農業(yè)技術推廣應用和農業(yè)增效、農民增收，應從我國人多地少、農村情況千差萬別的實際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進。為引導農村土地（指承包耕地）經營權有序流轉、發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，現提出如下意見。

　　一、總體要求
　　（一）指導思想。全面理解、準確把握中央關于全面深化農村改革的精神，按照加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業(yè)經營體系和走生產技術先進、經營規(guī)模適度、市場競爭力強、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農業(yè)現代化道路的要求，以保障國家糧食安全、促進農業(yè)增效和農民增收為目標，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，積極培育新型經營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，鞏固和完善農村基本經營制度。改革的方向要明，步子要穩(wěn)，既要加大政策扶持力度，加強典型示范引導，鼓勵創(chuàng)新農業(yè)經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，使農業(yè)適度規(guī)模經營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農業(yè)科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業(yè)社會化服務水平提高相適應，讓農民成為土地流轉和規(guī)模經營的積極參與者和真正受益者，避免走彎路。

　　（二）基本原則
　　——堅持農村土地集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等多種經營方式共同發(fā)展。
　　——堅持以改革為動力，充分發(fā)揮農民首創(chuàng)精神，鼓勵創(chuàng)新，支持基層先行先試，靠改革破解發(fā)展難題。
　　——堅持依法、自愿、有償，以農民為主體，政府扶持引導，市場配置資源，土地經營權流轉不得違背承包農戶意愿、不得損害農民權益、不得改變土地用途、不得破壞農業(yè)綜合生產能力和農業(yè)生態(tài)環(huán)境。
　　——堅持經營規(guī)模適度，既要注重提升土地經營規(guī)模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率，確保農地農用，重點支持發(fā)展糧食規(guī)模化生產。

　　二、穩(wěn)定完善農村土地承包關系
　　（三）健全土地承包經營權登記制度。建立健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經營權登記制度，是穩(wěn)定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發(fā)展適度規(guī)模經營的重要基礎性工作。完善承包合同，健全登記簿，頒發(fā)權屬證書，強化土地承包經營權物權保護，為開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據。建立健全土地承包經營權信息應用平臺，方便群眾查詢，利于服務管理。土地承包經營權確權登記原則上確權到戶到地，在尊重農民意愿的前提下，也可以確權確股不確地。切實維護婦女的土地承包權益。

　　（四）推進土地承包經營權確權登記頒證工作。按照中央統(tǒng)一部署、地方全面負責的要求，在穩(wěn)步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。在工作中，各地要保持承包關系穩(wěn)定，以現有承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬；堅持依法規(guī)范操作，嚴格執(zhí)行政策，按照規(guī)定內容和程序開展工作；充分調動農民群眾積極性，依靠村民民主協(xié)商，自主解決矛盾糾紛；從實際出發(fā)，以農村集體土地所有權確權為基礎，以第二次全國土地調查成果為依據，采用符合標準規(guī)范、農民群眾認可的技術方法；堅持分級負責，強化縣鄉(xiāng)兩級的責任，建立健全黨委和政府統(tǒng)一領導、部門密切協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機制；科學制定工作方案，明確時間表和路線圖，確保工作質量。有關部門要加強調查研究，有針對性地提出操作性政策建議和具體工作指導意見。土地承包經營權確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。

　　三、規(guī)范引導農村土地經營權有序流轉
　　（五）鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式。鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業(yè)。鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有土地流轉優(yōu)先權。以轉讓方式流轉承包地的，原則上應在本集體經濟組織成員之間進行，且需經發(fā)包方同意。以其他形式流轉的，應當依法報發(fā)包方備案。抓緊研究探索集體所有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現形式。按照全國統(tǒng)一安排，穩(wěn)步推進土地經營權抵押、擔保試點，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實施辦法，探索建立抵押資產處置機制。

　　（六）嚴格規(guī)范土地流轉行為。土地承包經營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有。流轉期限應由流轉雙方在法律規(guī)定的范圍內協(xié)商確定。沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。防止少數基層干部私相授受，謀取私利。嚴禁通過定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等方式推動土地流轉。

　　（七）加強土地流轉管理和服務。有關部門要研究制定流轉市場運行規(guī)范，加快發(fā)展多種形式的土地經營權流轉市場。依托農村經營管理機構健全土地流轉服務平臺，完善縣鄉(xiāng)村三級服務和管理網絡，建立土地流轉監(jiān)測制度，為流轉雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務。土地流轉服務主體可以開展信息溝通、委托流轉等服務，但禁止層層轉包從中牟利。土地流轉給非本村（組）集體成員或村（組）集體受農戶委托統(tǒng)一組織流轉并利用集體資金改良土壤、提高地力的，可向本集體經濟組織以外的流入方收取基礎設施使用費和土地流轉管理服務費，用于農田基本建設或其他公益性支出。引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，并使用統(tǒng)一的省級合同示范文本。依法保護流入方的土地經營權益，流轉合同到期后流入方可在同等條件下優(yōu)先續(xù)約。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，健全糾紛調處機制，妥善化解土地承包經營流轉糾紛。

　　（八）合理確定土地經營規(guī)模。各地要依據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業(yè)機械化水平等因素，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經營的適宜標準。防止脫離實際、違背農民意愿，片面追求超大規(guī)模經營的傾向。現階段，對土地經營規(guī)模相當于當地戶均承包地面積10至15倍、務農收入相當于當地二三產業(yè)務工收入的，應當給予重點扶持。創(chuàng)新規(guī)模經營方式，在引導土地資源適度集聚的同時，通過農民的合作與聯(lián)合、開展社會化服務等多種形式，提升農業(yè)規(guī)模化經營水平。

　　（九）扶持糧食規(guī)模化生產。加大糧食生產支持力度，原有糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼歸屬由承包農戶與流入方協(xié)商確定，新增部分應向糧食生產規(guī)模經營主體傾斜。在有條件的地方開展按照實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點。對從事糧食規(guī)模化生產的農民合作社、家庭農場等經營主體，符合申報農機購置補貼條件的，要優(yōu)先安排。探索選擇運行規(guī)范的糧食生產規(guī)模經營主體開展目標價格保險試點。抓緊開展糧食生產規(guī)模經營主體營銷貸款試點，允許用糧食作物、生產及配套輔助設施進行抵押融資。糧食品種保險要逐步實現糧食生產規(guī)模經營主體愿保盡保，并適當提高對產糧大縣稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的保費補貼比例。各地區(qū)各有關部門要研究制定相應配套辦法，更好地為糧食生產規(guī)模經營主體提供支持服務。

　　（十）加強土地流轉用途管制。堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。嚴禁借土地流轉之名違規(guī)搞非農建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。堅決查處通過“以租代征”違法違規(guī)進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。利用規(guī)劃和標準引導設施農業(yè)發(fā)展，強化設施農用地的用途監(jiān)管。采取措施保證流轉土地用于農業(yè)生產，可以通過停發(fā)糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等辦法遏制撂荒耕地的行為。在糧食主產區(qū)、糧食生產功能區(qū)、高產創(chuàng)建項目實施區(qū)，不符合產業(yè)規(guī)劃的經營行為不再享受相關農業(yè)生產扶持政策。合理引導糧田流轉價格，降低糧食生產成本，穩(wěn)定糧食種植面積。

　　四、加快培育新型農業(yè)經營主體
　　（十一）發(fā)揮家庭經營的基礎作用。在今后相當長時期內，普通農戶仍占大多數，要繼續(xù)重視和扶持其發(fā)展農業(yè)生產。重點培育以家庭成員為主要勞動力、以農業(yè)為主要收入來源，從事專業(yè)化、集約化農業(yè)生產的家庭農場，使之成為引領適度規(guī)模經營、發(fā)展現代農業(yè)的有生力量。分級建立示范家庭農場名錄，健全管理服務制度，加強示范引導。鼓勵各地整合涉農資金建設連片高標準農田，并優(yōu)先流向家庭農場、專業(yè)大戶等規(guī)模經營農戶。

　　（十二）探索新的集體經營方式。集體經濟組織要積極為承包農戶開展多種形式的生產服務，通過統(tǒng)一服務降低生產成本、提高生產效率。有條件的地方根據農民意愿，可以統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經營所得收益按股分配，也可以引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營或委托經營等方式發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營。各地要結合實際不斷探索和豐富集體經營的實現形式。

　　（十三）加快發(fā)展農戶間的合作經營。鼓勵承包農戶通過共同使用農業(yè)機械、開展聯(lián)合營銷等方式發(fā)展聯(lián)戶經營。鼓勵發(fā)展多種形式的農民合作組織，深入推進示范社創(chuàng)建活動，促進農民合作社規(guī)范發(fā)展。在管理民主、運行規(guī)范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發(fā)展農村合作金融。引導發(fā)展農民專業(yè)合作社聯(lián)合社，支持農民合作社開展農社對接。允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。探索建立農戶入股土地生產性能評價制度，按照耕地數量質量、參照當地土地經營權流轉價格計價折股。

　　（十四）鼓勵發(fā)展適合企業(yè)化經營的現代種養(yǎng)業(yè)。鼓勵農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等涉農企業(yè)重點從事農產品加工流通和農業(yè)社會化服務，帶動農戶和農民合作社發(fā)展規(guī)模經營。引導工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標準設施農業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經營的現代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農村“四荒”資源發(fā)展多種經營。支持農業(yè)企業(yè)與農戶、農民合作社建立緊密的利益聯(lián)結機制，實現合理分工、互利共贏。支持經濟發(fā)達地區(qū)通過農業(yè)示范園區(qū)引導各類經營主體共同出資、相互持股，發(fā)展多種形式的農業(yè)混合所有制經濟。

　　（十五）加大對新型農業(yè)經營主體的扶持力度。鼓勵地方擴大對家庭農場、專業(yè)大戶、農民合作社、龍頭企業(yè)、農業(yè)社會化服務組織的扶持資金規(guī)模。支持符合條件的新型農業(yè)經營主體優(yōu)先承擔涉農項目，新增農業(yè)補貼向新型農業(yè)經營主體傾斜。加快建立財政項目資金直接投向符合條件的合作社、財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護的管理制度。各省（自治區(qū)、直轄市）根據實際情況，在年度建設用地指標中可單列一定比例專門用于新型農業(yè)經營主體建設配套輔助設施，并按規(guī)定減免相關稅費。綜合運用貨幣和財稅政策工具，引導金融機構建立健全針對新型農業(yè)經營主體的信貸、保險支持機制，創(chuàng)新金融產品和服務，加大信貸支持力度，分散規(guī)模經營風險。鼓勵符合條件的農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)通過發(fā)行短期融資券、中期票據、中小企業(yè)集合票據等多種方式，拓寬融資渠道。鼓勵融資擔保機構為新型農業(yè)經營主體提供融資擔保服務，鼓勵有條件的地方通過設立融資擔保專項資金、擔保風險補償基金等加大扶持力度。落實和完善相關稅收優(yōu)惠政策，支持農民合作社發(fā)展農產品加工流通。

　　（十六）加強對工商企業(yè)租賃農戶承包地的監(jiān)管和風險防范。各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度，對租地條件、經營范圍和違規(guī)處罰等作出規(guī)定。工商企業(yè)租賃農戶承包地要按面積實行分級備案，嚴格準入門檻，加強事中事后監(jiān)管，防止浪費農地資源、損害農民土地權益，防范承包農戶因流入方違約或經營不善遭受損失。定期對租賃土地企業(yè)的農業(yè)經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監(jiān)督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正違法違規(guī)行為，對符合要求的可給予政策扶持。有關部門要抓緊制定管理辦法，并加強對各地落實情況的監(jiān)督檢查。

　　五、建立健全農業(yè)社會化服務體系
　　（十七）培育多元社會化服務組織。鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農公共服務機構基礎條件建設成果。鼓勵農技推廣、動植物防疫、農產品質量安全監(jiān)管等公共服務機構圍繞發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營拓展服務范圍。大力培育各類經營性服務組織，積極發(fā)展良種種苗繁育、統(tǒng)防統(tǒng)治、測土配方施肥、糞污集中處理等農業(yè)生產性服務業(yè)，大力發(fā)展農產品電子商務等現代流通服務業(yè)，支持建設糧食烘干、農機場庫棚和倉儲物流等配套基礎設施。農產品初加工和農業(yè)灌溉用電執(zhí)行農業(yè)生產用電價格。鼓勵以縣為單位開展農業(yè)社會化服務示范創(chuàng)建活動。開展政府購買農業(yè)公益性服務試點，鼓勵向經營性服務組織購買易監(jiān)管、可量化的公益性服務。研究制定政府購買農業(yè)公益性服務的指導性目錄，建立健全購買服務的標準合同、規(guī)范程序和監(jiān)督機制。積極推廣既不改變農戶承包關系，又保證地有人種的托管服務模式，鼓勵種糧大戶、農機大戶和農機合作社開展全程托管或主要生產環(huán)節(jié)托管，實現統(tǒng)一耕作，規(guī)模化生產。

　　（十八）開展新型職業(yè)農民教育培訓。制定專門規(guī)劃和政策，壯大新型職業(yè)農民隊伍。整合教育培訓資源，改善農業(yè)職業(yè)學校和其他學校涉農專業(yè)辦學條件，加快發(fā)展農業(yè)職業(yè)教育，大力發(fā)展現代農業(yè)遠程教育。實施新型職業(yè)農民培育工程，圍繞主導產業(yè)開展農業(yè)技能和經營能力培養(yǎng)培訓，擴大農村實用人才帶頭人示范培養(yǎng)培訓規(guī)模，加大對專業(yè)大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業(yè)企業(yè)經營管理人員、農業(yè)社會化服務人員和返鄉(xiāng)農民工的培養(yǎng)培訓力度，把青年農民納入國家實用人才培養(yǎng)計劃。努力構建新型職業(yè)農民和農村實用人才培養(yǎng)、認定、扶持體系，建立公益性農民培養(yǎng)培訓制度，探索建立培育新型職業(yè)農民制度。

　　（十九）發(fā)揮供銷合作社的優(yōu)勢和作用。扎實推進供銷合作社綜合改革試點，按照改造自我、服務農民的要求，把供銷合作社打造成服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺。利用供銷合作社農資經營渠道，深化行業(yè)合作，推進技物結合，為新型農業(yè)經營主體提供服務。推動供銷合作社農產品流通企業(yè)、農副產品批發(fā)市場、網絡終端與新型農業(yè)經營主體對接，開展農產品生產、加工、流通服務。鼓勵基層供銷合作社針對農業(yè)生產重要環(huán)節(jié)，與農民簽訂服務協(xié)議，開展合作式、訂單式服務，提高服務規(guī)模化水平。

　　土地問題涉及億萬農民切身利益，事關全局。各級黨委和政府要充分認識引導農村土地經營權有序流轉、發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的重要性、復雜性和長期性，切實加強組織領導，嚴格按照中央政策和國家法律法規(guī)辦事，及時查處違紀違法行為。堅持從實際出發(fā)，加強調查研究，搞好分類指導，充分利用農村改革試驗區(qū)、現代農業(yè)示范區(qū)等開展試點試驗，認真總結基層和農民群眾創(chuàng)造的好經驗好做法。加大政策宣傳力度，牢固樹立政策觀念，準確把握政策要求，營造良好的改革發(fā)展環(huán)境。加強農村經營管理體系建設，明確相應機構承擔農村經管工作職責，確保事有人干、責有人負。各有關部門要按照職責分工，抓緊修訂完善相關法律法規(guī)，建立工作指導和檢查監(jiān)督制度，健全齊抓共管的工作機制，引導農村土地經營權有序流轉，促進農業(yè)適度規(guī)模經營健康發(fā)展。